De todas as normas relativas ao ESG colocadas em consulta pública pelo Banco Central do Brasil, no primeiro semestre de 2021, sem dúvida a que mais gerou polêmicas foi a Consulta Pública nº 82/2021. A consulta continha duas propostas de normas que teriam por finalidade regular o crédito rural, incluindo em suas regras de concessão atividades que poderiam ser consideradas sustentáveis, para fins da concessão do crédito, aquelas que poderiam ser financiadas com crédito rural, mas que não poderiam ser consideradas sustentáveis e aquelas, que, por suas características deixariam de poder ser financiadas com o crédito rural.
As hipóteses de exclusão seriam regulamentadas por uma Resolução BCB, mas as regras de classificação do crédito em sustentável e não sustentável, seriam objeto de uma Resolução CMN, que não foi publicada junto com o pacote de normas de 15 de setembro de 2021.
Pois bem. Após dezenas de comentários e sugestões às minutas inicialmente propostas e uma série de críticas que basicamente alegavam que a aprovação das normas como pretendidas poderia, em última análise, excluir da possibilidade de financiamento de atividades agrícolas via crédito rural, uma série de atividades regulares ou que buscavam uma transição para a regularização, foram feitos diversos ajustes à minuta de Resolução BCB, resultando na recém-editada Resolução BCB nº 140/2021.
Este breve artigo tem por finalidade apresentar alguns comentários preliminares sobre a nova norma, sua comparação com o texto inicialmente proposto e ainda ponderar sobre a adequação ou inadequação de alguns conceitos aprovados no texto normativo, que entrará em vigor a partir do dia 01 de outubro de 2021.
1. Restrições de acesso ao crédito rural
Consulta Pública 82 – Minuta de Resolução BCB Art. 1º Não serão financiados com crédito rural os empreendimentos: I - cuja área: | Resolução BCB 140 2021 1 - A presente Seção dispõe sobre a caracterização de empreendimentos com restrições de acesso ao crédito rural em razão de dispositivos legais ou infralegais atinentes a questões sociais, ambientais e climáticas. |
A primeira diferença que salta os olhos e nos parece adequada é a opção feita pela norma de inserir os conceitos relacionados às restrições de acesso ao crédito rural, no Manual do Crédito Rural, já existente e aprovado pelo BCB.
Assim, ao invés de uma norma solta, as restrições passam a integrar uma nova Seção 9 – Impedimentos Ambientais, Sociais e Climáticos, no Capítulo 2 – Condições Básicas, no Manual do Crédito Rural.
2. Inscrição no CAR
Consulta Pública 82 – Minuta de Resolução BCB a) não esteja inscrita ou esteja com inscrição cancelada no Cadastro Ambiental Rural (CAR), de que trata a Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012; | Resolução BCB 140 2021 2 - Para fins de cumprimento ao disposto no art. 78-A da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, não será concedido crédito rural ao produtor que não esteja inscrito ou cuja inscrição se encontre cancelada no Cadastro Ambiental Rural (CAR), respeitadas as condições e exceções previstas nos itens MCR 2-1-12 a 15[1]. |
Uma segunda alteração no texto, foi a inclusão da referência às já existentes restrições e condições contidas no referido Manual do Crédito Rural, com relação ao CAR. São mantidas assim, as condições antes aprovadas pela Resolução CMN 4883/2020.
Aqui, nos parece que há algumas considerações a serem feitas. A primeira delas diz respeito à própria natureza do crédito rural, que consiste em operação financeira com taxas e condições reguladas, que integram programas governamentais e linhas específicas.
Muito se diz que o fato de a atividade não poder ser financiada pelo crédito rural não significaria, em tese, que ela não poderá ser financiada por outros meios. Ocorre que as diferenças de condições do crédito rural, para os demais instrumentos de financiamento, claramente criam uma grande desvantagem competitiva ao produtor não autorizado a obter financiamento via crédito rural.
Assim, observar as novas restrições é uma medida essencial para permitir ao proprietário rural manter sua atividade adequadamente financiada.
Entre a minuta da Resolução e a Resolução efetivamente publicada, pode-se perceber que foram incluídas uma série de exceções já contempladas no próprio Manual do Crédito Rural, para atividades e operações que não estivessem inscritas no CAR, representando, portanto, uma flexibilização da norma então proposta, mas que manteve a consistência do sistema existente.
Perdeu-se a oportunidade, contudo, de corrigir algumas incongruências existentes na versão anterior, especialmente, relativas às atividades desenvolvidas em unidades de conservação, de que trataremos em maior detalhe, a seguir.
3. Unidades de Conservação
Consulta Pública 82 – Minuta de Resolução BCB b) esteja inserida total ou parcialmente em Unidade de Conservação da Natureza, de que trata a Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, ... | Resolução BCB 140 2021 3 - Para fins de cumprimento ao disposto na Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, não será concedido crédito rural a empreendimento total ou parcialmente inserido em Unidade de Conservação, salvo se a atividade econômica se encontrar em conformidade com o Plano de Manejo da Unidade de Conservação, respeitadas as disposições do art. 28[2] da referida Lei e as disposições específicas aplicáveis à população tradicional beneficiária ou residente, na forma do Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002. 4 - No caso de Unidade de Conservação de domínio exclusivamente público, o impedimento de que trata o item 3 se aplica apenas a empreendimento inserido total ou parcialmente em imóvel cujo processo de regularização fundiária tenha sido concluído, nos termos da regulamentação aplicável. |
Uma outra mudança inserida na norma aprovada claramente endereçou um apelo feito em comentários à consulta pública. A minuta previa que atividades desenvolvidas no interior de unidades de conservação, ainda que parcialmente, não poderiam ter acesso ao crédito rural.
A norma aprovada excetuou a proibição para os casos em que a atividade esteja conforme o Plano de Manejo da unidade, o que, sem dúvida, foi extremamente importante já que dentre as unidades de conservação, há aquelas de uso sustentável e que permitem a existência de propriedades privadas em seu interior. Há ainda unidades que permitem a coexistência entre a unidade em si e atividades privadas.
Como exemplo mais marcante do que seria uma restrição absolutamente infundada ao crédito rural, se a redação original tivesse sido mantida, podemos citar as áreas de proteção ambiental, que estabelecem somente um zoneamento ambiental de uso em seu interior e permitem até mesmo atividades industriais e extremamente poluentes, desde que realizadas nas áreas definidas para tanto. Assim, sentido algum faria a proibição de concessão de crédito rural para a atividade agrícola que pode ser exercida no interior da unidade, conforme o zoneamento definido no Plano de Manejo.
Ocorre que a referência ao Plano de Manejo, se adequada à letra fria da Lei que prevê que toda unidade de conservação deve possuir planos de manejo, desconsidera uma realidade fática. Em verdade, há dezenas de unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável que ainda não possuem Planos de Manejo. É preciso lembrar que todos os entes da federação têm autorização para criar UCs, mas muitas das UCs criadas e geridas por órgãos estaduais e municipais acabam não recebendo recursos para desenvolvimento de seus Planos de Manejo.
A segunda exceção da norma que prevê que a restrição ao crédito em unidades de conservação de domínio e posse públicos dependerão da devida regularização fundiária nos pareceu adequada. Entretanto, ela também não resolve o problema das propriedades rurais existentes no interior de APAs que não possuam ainda Planos de Manejo.
Por fim, o texto parece ainda desconectado do item MCR-2-1-12-“e”, do Manual do Crédito Rural, que, em tese, permitiria a concessão do crédito para imóveis situados em unidades de conservação que estivessem inscritos no CAR.
A hipótese contemplaria o caso acima descrito de um imóvel privado existente dentro de uma APA que ainda não possuísse plano de manejo, mas, por outro lado, gera um enorme desconforto na medida em que, por ser o CAR declaratório, a mera inscrição não necessariamente identifica a regularidade do uso do imóvel, em especial, quando ele está inserido em unidade de conservação sem Plano de Manejo.
4. Terras Indígenas e Quilombolas
Consulta Pública 82 – Minuta de Resolução BCB ... ou em terra indígena, nos termos da Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973, ressalvadas as hipóteses regulares previstas na legislação e na regulamentação aplicáveis; | Resolução BCB 140 2021 5 - Para fins de cumprimento ao disposto no § 2º do art. 231 da Constituição Federal e no § 1º do art. 18 da Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973, não será concedido crédito rural a empreendimento cuja área esteja total ou parcialmente inserida em terra indígena, observado que: a) são consideradas terras tradicionalmente ocupadas pelos índios aquelas já homologadas na forma do art. 5º[3] do Decreto nº 1.775, de 8 de janeiro de 1996; b) o disposto no caput não se aplica aos casos em que o proponente pertença aos grupos tribais ou às comunidades indígenas ocupantes ou habitantes da terra indígena na qual se situa a área do empreendimento. 6 - Para fins de cumprimento ao disposto no art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e no Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003, não será concedido crédito rural a empreendimento cuja área esteja total ou parcialmente inserida em terras ocupadas etituladas por remanescentes das comunidades de quilombos. 7 - O item 6 não se aplica aos casos em que o proponente pertença ao grupo remanescente da comunidade do quilombo na qual se situa a área do empreendimento. |
As exceções incluídas na norma aprovada também nos parecem adequadas, por especificar a possibilidade de concessão do crédito rural para os grupos protegidos pelas reservas indígenas e terras quilombolas que possam cultivar suas terras, exceção que não estava clara no texto da consulta pública.
Sobre o tema, é relevante acompanhar as discussões relacionadas ao marco temporal, atualmente em curso no Supremo Tribunal Federal.
5. Bioma Amazônia
Consulta Pública 82 – Minuta de Resolução BCB III - cujas glebas, caso situadas no Bioma Amazônia, estejam total ou parcialmente inseridas em áreas embargadas em razão do uso econômico de áreas desmatadas ilegalmente, conforme registros atualizados e disponibilizados pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio); IV - cujo beneficiário, nas operações de financiamento ao amparo do Programa Nacional de Reforma Agrária no Bioma Amazônia, possua restrições vigentes pela prática de desmatamento ilegal, conforme registros atualizados e disponibilizados pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra). | Resolução BCB 140 2021 8 - Para fins de cumprimento ao disposto no MCR 2-1-11-“c”[4], não será concedido crédito rural a empreendimento situado no Bioma Amazônia: a) localizado em imóvel em que exista embargo vigente decorrente de uso econômico de áreas desmatadas ilegalmente no imóvel, conforme divulgado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama); b) em operação de financiamento ao amparo do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA), para proponente de crédito rural que possua restrição vigente pela prática de desmatamento ilegal, conforme registros disponibilizados pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra). |
Sobre as alterações trazidas para o controle relacionado ao crédito rural para imóveis situados no bioma Amazônia, nos parece que a norma ficou mais restritiva do que o texto originalmente proposto e as regras anteriormente contidas no Manual do Crédito Rural.
No texto original e na redação original do manual, a restrição a concessão de crédito se dava para áreas embargadas pelo uso econômico de área desmatada irregularmente, enquanto na norma publicada, a restrição se dá para o imóvel em que exista embargo vigente.
Isso significa, a nosso ver, que o proprietário de imóvel no bioma Amazônia que tenha em seu interior qualquer área embargada não poderá obter crédito rural sequer para exercer sua atividade em área não embargada ou que eventualmente seja área permitida de produção.
É importante lembrar que, pelo Código Florestal, o bioma amazônico prevê reserva legal de 80% no imóvel, além da necessidade de observância das áreas de preservação permanente.
Ainda, é comum que imóveis situados no bioma amazônico cubram grandes extensões territoriais.
Nesse caso, pela norma aprovada, ainda que uma pequena área do imóvel tenha eventualmente sido embargada em decorrência de um uso pretérito (por exemplo, uma intervenção em APP), enquanto perdurar o embargo, o proprietário não poderá obter crédito rural para desenvolver atividade que legalmente poderia desenvolver em área não embargada.
6. Cadastro de Trabalho Escravo
Consulta Pública 82 – Minuta de Resolução BCB II - cuja operação seja de titularidade de pessoa física ou jurídica inscrita no cadastro de empregadores que mantiveram trabalhadores em condições análogas à de escravo instituído pelo Ministério responsável pelo referido registro, em razão de decisão administrativa final relativa ao auto de infração; | Resolução BCB 140 2021 9 - Para fins de cumprimento ao disposto no MCR 1-2-10, não será concedido crédito rural a pessoa física ou jurídica inscrita no cadastro de empregadores que mantiveram trabalhadores em condições análogas à de escravo instituído pelo Ministério responsável pelo referido registro, em razão de decisão administrativa final relativa ao auto de infração. |
O trecho, que é auto-explicativo e que já vinha contemplado no Manual do Crédito Rural, sofreu apenas uma alteração locacional entre o texto da minuta e o da norma publicada, prescindindo de maiores comentários.
7. Breves considerações:
Diante do exposto, entendemos que, se por um lado, a redação aprovada esclareceu algumas dúvidas que surgiram durante a consulta pública, ela acabou sendo mais restritiva com relação aos imóveis no bioma amazônico, além de ter perdido a oportunidade de esclarecer melhor as dúvidas referentes ao crédito para imóveis situados em unidades de conservação que permitem o aproveitamento rural do imóvel.
Ademais, a não publicação da Resolução CMN que trataria da classificação quanto a sustentabilidade do crédito nos faz pensar se a questão voltará a ser tratada em uma normativa futura.
Uma das principais demandas ESG para propriedades rurais no Brasil consiste exatamente na necessidade de financiamento adequado para uma transição para a regularidade normativa, para a recuperação de áreas degradadas e para o incentivo ao uso de melhores tecnologias que permitam ao proprietário rural o bom uso de sua terra.
Não é desprezível a importância do país para o combate a fome no mundo, item que compõe os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável. Assim, um dos grandes papéis das instituições financeiras para o desenvolvimento sustentável no Agro no país é justamente incentivar e estimular o cumprimento normativo, a recuperação de áreas degradadas e a otimização da produção, para uma melhor eficiência do uso da terra.
Linhas de créditos específicas e facilitadas são aquelas que atenderiam ao requisito da materialidade para o investimento ESG no setor.
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[1] 12 - A concessão de crédito rural para o financiamento de atividades agropecuárias ficará condicionada à apresentação de recibo de inscrição no CAR, instituído pela Lei nº 12.651, de 2012, que se constitui instrumento suficiente para atender à condição prevista no art. 78-A da referida Lei, ressalvado o disposto nos itens 11, 14 e 15, e observadas ainda as condições e exceções a seguir: (Res CMN 4.883 art 1º)
a) no caso de beneficiários do PNRA enquadrados nos Grupos “A” e “A/C” do Pronaf, será exigido o recibo da inscrição no CAR do lote individual do beneficiário, observado que, na falta desse documento, poderá ser apresentado o recibo da inscrição no CAR referente ao perímetro do projeto de assentamento, hipótese em que o mutuário deverá constar da relação de beneficiários do assentamento de reforma agrária objeto de registro no CAR;
b) no caso de povos e comunidades tradicionais habitantes ou usuários em situação regular nas Unidades de Conservação de Uso Sustentável, deverá ser apresentado o recibo da inscrição no CAR da Unidade, realizado pelo órgão responsável pela sua gestão;
c) no caso de quilombolas e outros povos e comunidades tradicionais em áreas e territórios de uso coletivo, deverá ser apresentado o recibo da inscrição no CAR da área ou território, realizado pelo órgão ou instituição competente pela sua gestão ou por sua entidade representativa;
d) no caso dos povos indígenas situados nas Terras Indígenas indicadas pela Funai para compor a base de dados do Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural (Sicar), dispensa-se o recibo da inscrição no CAR, desde que não sejam proprietários de imóveis rurais; e
e) no caso de detentores ou possuidores de imóveis rurais localizados parcialmente ou integralmente no interior de Unidades de Conservação, integrantes do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), nos termos da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, deverá ser apresentado o recibo da inscrição no CAR.
13 - Aplica-se o disposto nos itens 11 e 12 também aos financiamentos rurais a parceiros, meeiros e arrendatários. (Res CMN 4.883 art 1º)
14 - Ficam dispensados das exigências previstas nas alíneas "a" e "b" do item 11 os seguintes beneficiários do Pronaf, mediante apresentação de DAP: (Res CMN 4.883 art 1º)
a) pescadores artesanais, conforme documentação comprobatória emitida pelo órgão competente, que não sejam proprietários de imóvel rural e cujo projeto de financiamento esteja vinculado à atividade da pesca artesanal;
b) extrativistas que não sejam proprietários de imóvel rural e que não sejam ocupantes de Unidades de Conservação.
15 - Nos municípios parcialmente situados no Bioma Amazônia, não se aplica o disposto nos itens 11 a 14 às concessões de crédito rural para atividades agropecuárias nos imóveis localizados totalmente fora do referido Bioma, conforme declaração emitida pelo órgão ambiental competente com base no Mapa de Biomas do Brasil elaborado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). (Res CMN 4.883 art 1º)
[2] Art. 28. São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos.
Parágrafo único. Até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se às populações tradicionais porventura residentes na área as condições e os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materiais, sociais e culturais.
[3] Art. 5° A demarcação das terras indígenas, obedecido o procedimento administrativo deste Decreto, será homologada mediante decreto.
[4] 11 - A concessão de crédito rural para o financiamento de atividades agropecuárias nos municípios que integram o Bioma Amazônia, ressalvado o contido no item 14, ficará condicionada à: (Res CMN 4.883 art 1º)
c) verificação, pela instituição financeira:
I - da inexistência de embargos vigentes de uso econômico de áreas desmatadas ilegalmente no imóvel, conforme divulgado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama);
II - da inexistência de restrições ao beneficiário assentado, por prática de desmatamento ilegal, conforme divulgado pelo Incra, no caso de financiamentos ao amparo do PNRA;
III - da veracidade e da vigência dos documentos referidos neste item, mediante conferência por meio eletrônico junto ao órgão emissor, dispensando-se essa verificação quando se tratar de documento não disponibilizado em meio eletrônico; e